摘要 ：刘伦;王翘楚;段季杉;王辉. 城市形象管理政策与实践——以英国城市建筑风貌为例[J]. 上海城市管理,2023,(03):30-38.

　　在城市建设过程中，为了保证城市形象的整体和秩序，对于建筑等城市空间要素进行一定的管理包括引导与管控是必要的。近现代以来，欧洲城市对于城市形象整体性的设计控制实践起步较早，对城市建筑风貌特征的引导管控也极为重视。其中城市化进程开端较早的英国城市在经历了长期复杂演变后仍呈现出品质、特色较为突出的城市风貌，城市建筑风貌管理在其中发挥了重要作用。

　　英国《国家规划政策框架》（NPPF）明确指出：“高品质建筑与场所的营造是规划与开发过程的一项根本目标……明确对设计的预期以及评价方式对实现这一目标非常重要。”[1]那么英国如何对城市建筑风貌进行引导管控？涉及怎样的规划政策与管理机制？本文将就这一问题从规划政策、管理机制与项目审批、实践案例这三方面进行梳理分析。

　　英国当前的规划政策体系主要分为地方规划（Local plan）与邻里规划（Neighbourhood plan）两个层级①，此外在国家层面提供了原则性的NPPF以及《国家设计导引》（National Design Guide）等一系列导引性文件。地方规划、邻里规划与具体项目的规划审批都需遵循NPPF等国家政策与相应的上位规划。

　　在内容方面， 规划政策大致分为战略性政策 （Strategic policies）、非战略性政策（Non-strategic policies）与补充性规划文件（Supplementary planning documents）三类。战略性政策用于引导管控地区发展与重要、优先的事项，可以作为地方规划文件的一部分，也可以作为一项单独的空间发展战略文件；非战略性政策是针对更为具体的事项，在提供明晰的设计指引方面具有重要作用，它们可以与战略性政策共同构成地方规划文件，也可以单独构成地方规划或邻里规划。因此，不同地区的规划文件构成可能有所不同，但本质上都是由战略性与非战略性两类规划政策内容组成。

　　除了以上两类外，第三类补充性规划文件可根据各地情况和需要选择性编制，其中与建筑风貌引导管控相关的补充性文件主要包括地方设计导则（Local design guide）、片区尺度总体规划（Masterplan）、设计规范（Design code）三类，这也对应于NPPF所提出的原则：“各类规划应在最适宜的程度上提供明确的设计远景与预期，以使申请者尽量了解什么样的方案是可被接受的”“为了在早期阶段最大限度上提供清晰的设计预期，各类规划应使用设计导则等图形化工具”。

　　地方设计导则由地方规划管理部门或邻里规划小组组织编制，主要是提供开发项目应遵循的设计原则与标准，内容应体现《国家设计导引》内容，并基于对当地特质与发展机遇的深入理解，导则文件应简洁并采用图示、清单来阐释。片区尺度总体规划针对具体场地提供建筑体量、布局、功能混合、交通绿化等方面的设计策略，也可具体提出建筑和公共空间的布置意向，有时会附带一系列技术文件如地方特色研究、景观评估等，通常用于开发周期较长的地块并可定期调整。规划既可由地方规划管理部门编制以明晰设计预期与要求，也可由开发商编制，用于展现开发商对场地的构想并作为规划申请的附件材料。设计规范则是对地块规划或类似文件的进一步细化，也可应用于自建房等小型项目，提供更为具体的量化指标要求。规范可由地方规划管理部门或开发商编制，也可由两者合作编制；对于多阶段、多开发商参与的复杂地块开发，设计规范可在保证总体目标不变情况下根据实施状况定期调整，使设计具有一定自由度（见图1）。

　　图1 地方设计导则（左）、片区尺度总体规划（中）与设计规范（右）内容示例

　　在简要介绍英国城市规划政策体系后，下面选取较有代表性的不同级别规划文件，包括国家层面的《国家设计导引》以及以伦敦为案例的大伦敦地区及伦敦地方规划，对其中与建筑风貌管理有关的内容进行简要介绍。

　　《国家设计导引》由英国住房、社区和地方政府部发布，主要内容包括了四部分，分别是目标、特征、规范与参照。第一部分阐述了设计的总体目标，接着第二部分列出了10个设计要素，分别是文脉、特色、建成形式、运动、自然、公共空间、使用、居住、资源以及寿命，每个要素都有着各自具体细致的规定与要求。以其中的特色这一要素为例，文本首先提出了特色的定义与基本描述，认为特色意味着引人入胜、与众不同，一个场所的特点与个性源自建筑、街道、空间、景观与基础设施的组合方式以及人们的感知方式。之后文本对于设计如何实现特色提出了具体的要求，如要与现存的地方特点相呼应、考虑各种因素和条件，包括现有景观和建筑特点，特色元素，建筑高度、尺度、体量和相互关系，视线景观、远景和屋顶景观，建筑立面、门窗细节等各方面内容。

　　在这些基本特征要素的限定明确之后，文件第一部分对如何实现高质量和具有吸引力的设计进行了说明，包括建构地方特色如采用经典的或当地已有的建筑形式、材料和细节，充分考虑材料、建筑细节和种植的选择，鼓励在不同层次和尺度的设计进行特色营造等。

　　在通过这几条翔实的说明描述后，文件最后还列举了关于特色营造的优秀案例，供设计者和建设者参考。与特色这部分的主要构成相一致，文件以条目的方式对各个设计要素都进行了系统深入的阐释，通过定义、目标、策略、案例等方面对于如何进行建筑与场所设计进行了引导。

　　《伦敦规划》是指导伦敦城市规划建设的纲领性文件，其中内容众多，涉及地方特质、大体量建筑、景观视线等多项关于建筑风貌引导管控的内容。

　　《伦敦规划》的第七章提出了一系列设计原则，包括“终身邻里”、包容性环境、通过设计减少犯罪、地方特质等方面内容。其中地方特质原则与建筑风貌紧密相关，《伦敦规划》对此的详细要求包括建筑设计必须考虑场所环境的形态、功能和结构，以及周围建筑物的尺度、体量和朝向。设计要求还包括应改善片区与自然环境的视觉或空间联系，应为连贯的公共空间、街道景观和大范围的城市景观作出积极贡献，应采用最高质量的材料，应增强、激活公共空间等内容。

　　此外，《伦敦规划》对高层、大型建筑的设计和选址也提出了一系列原则，包括选址一般应位于中心活动区、发展潜力区等中心地区，建筑应与周围建筑、城市肌理和公共空间特质相呼应，通过适当节点提高可识别性，提升伦敦的天际线和城市形象，提高场地和周边区域的可通过性，不对视觉廊道产生消极影响等。文件还明确提出高层与大型建筑的规划申请应包含城市设计分析，以说明建筑设计符合上述标准。

　　系统的景观视廊管理也是《伦敦规划》的一项重要内容，主要包括27条战略性景观视廊以及若干地标及其视廊，这些视廊被认为定义了伦敦的城市形象，因而制定政策予以专门保护，要确保这些景观视廊不被新建建筑破坏。战略性视廊分为三种类型，包括伦敦局部的全景、穿过建筑群的视线以及泰晤士河畔的开阔视野。另外，伦敦还颁布了补充性规划导引文件《伦敦视野管理框架》（London View Management Framework），对城市不同片区的景观视野与建筑管控进行了更为细致的规定（图2）。

　　大伦敦分为33个区，每个区为一个地方政府，其中“伦敦市”（City of London）是伦敦的核心区之一，容纳了众多的金融机构，也称“伦敦金融城”“一平方英里”，该区域传统与现代高度融合的城市形象也是伦敦的代表性城市景观，因此本节在地方规划层面就选取《伦敦市规划》作为案例进行介绍。

　　《伦敦市规划》对该区域的建筑风貌制定了清晰明确的原则与策略，提出设计目标是为了提升空间品质，创造一个具有包容性和吸引力的环境。为实现这一目标，文本对于建筑风貌制定了一系列的要求，包括应确保建筑体量、材质和细部与城市特点以及周边空间环境相适应，鼓励有效利用有限土地资源，确保有适当的街面存在和屋顶景观等各方面内容。

　　在这些要求的基础上，文本进一步提出了更为具体的规定。这些具体要求包括了各种尺度与要素，如在城市空间层面要求确保方案体量与环境相适应，充分考虑尺度、高度、建筑轮廓与历史意义，营造具有吸引力和视觉趣味的街道界面，能提供活跃的临街界面、加强街道活力等；在建筑立面层面要求高标准的设计和细节，要具有适当的造型深度，屋顶设计要在视觉上融入建筑整体等；在建筑细节层面包括要选用合适、优质及耐用的材料，设备应合理遮挡并融入建筑等。

　　上述内容对建筑风貌的各种要素进行了较为细致的规定，另外由于该区域的高层建筑密集，《伦敦市规划》还专门对高层建筑进行了限定。文本提出该区域高层建筑建设要具有世界级标准以及可持续特质，同时考虑周围环境、改善天际线并在地面提供高品质公共空间。围绕这一目标，文本对高层建筑的建设选址、城市环境影响等内容提出了具体要求，这些就为该区域的建筑设计提供了明确指引。

　　与上述这些文件中的引导管控内容相对应，英国在引导管控机制包括政策制定流程、项目审批流程与参与主体等方面也有着细致的要求与规定。比如在地方规划制定流程方面就有具体的步骤要求，其中第一步是初始证据收集与咨询，包括制定最初的目标、收集证据材料、通知有关咨询机构及邀请区域内人士提出意见；第二步是公示，地方规划至少需要公示6周；第三步是将规划提交给规划审查部门，由审查人员对规划进行审核；第四步是由审查人写一份报告说明规划是否完善，如果规划有不完善的地方，规划部门可以要求审查人提出修改意见；如审查人建议可以通过规划，地方规划当局就可以正式通过。

　　在建设项目审批方面，相关法规规定地方规划管理部门有13周时间来决定具有较大影响的项目申请，有8周时间来决定其他申请，也可经过与申请者的协商延长审批时间。项目申请一般由地方规划管理部门基于相关规划政策和咨询意见进行审批，在审批过程中也可经过协商对申请方案进行修改。在较大和具有争议的开发项目审批中，由地方议员组成的规划委员会根据管理部门提供的资料与建议进行投票决定。

　　NPPF也对项目审批中的建筑风貌管理进行了规定，要求设计品质应在方案改进和评估的整个过程中被考虑，并提出规划申请者、管理部门和当地社区之间针对设计的先期讨论具有重要意义，与当地社区早期、主动及有效沟通的规划申请应给予优待。NPPF要求地方管理部门应恰当使用各类设计评估提升工具和流程，包括当地社区参与的工作坊、设计评审以及各类评估框架，越早开展这类工作收益越大；地方规划管理部门也应确保批准的方案与实际建设之间没有明显差异。另外，NPPF对于审批的目标也进行了说明，即在融入周边环境的前提下，创新、高度可持续的或提升片区整体设计水平的方案应给予重视，而如果方案设计较差、未能改进所在片区的品质与功能则规划申请应驳回。

　　在具体的项目审批过程中，在正式提交项目申请之前，申请者可与地方管理部门进行付费的“申请前讨论”。通过这种事先讨论，管理部门可以及早使开发商充分了解相关地块的设计要求并为设计方案提供建议，相关部门也明确表示在方案设计早期介入往往比后期要求方案修改更为有效。这种申请前讨论可由地方规划管理部门相关人员参与，也可邀请外部专家或组织设计评审会议。

　　正式的规划申请主要分为两种类型，一种是纲要性规划申请，另一种是详细、明确的完整规划申请。纲要性规划申请主要针对项目的基本、原则性要素，往往并不涉及很多具体的设计内容，申请者可选择不在纲要性规划申请中提交场地出入口设计、总图设计、建筑形式外观等细节内容，这些内容后续可通过保留事项申请获得批准，形成“纲要性规划许可+保留事项许可”的完整规划手续；完整规划申请则是一次性对开发项目的全部规划设计事项进行审批。虽然纲要性规划申请不敲定具体的设计方案，但设计仍然是这一阶段需要考虑的内容，在某些情况下也需形成一份设计准则文件，或由管理部门在纲要性规划许可中设置附加设计条件。

　　在进行规划申请时，申请者需提交几种至十几种陈述文件，具体文件类型需参照地方管理部门规定，其中与建筑风貌相关的文件包括《规划陈述》（Planning St atement）、《设计与场地路径陈述》（Design and Access Statement）、《社区参与策略》（Community Engagement Strategy） 、《环境陈述》（Envi ronmental Statement）等。《规划陈述》用于说明项目的规划设计符合国家与地方的规划政策与愿景，并提出项目设计的原则与目标；《社区参与策略》用于说明开发商采用了哪些方式咨询当地社区意见；《设计与场地路径陈述》用于呈现规划设计方案；《环境陈述》可包含项目对城镇景观与视野影响的评估等。

　　收齐全部申请材料后，规划管理部门会向当地社区及其他相关管理部门进行意见征询，社区意见征询期一般不少于21天，社区意见可作为项目审批的依据以及设计评审会议的材料。在各类型、各阶段的申请审批中，地方规划管理部门都可采用多种方法对设计方案进行评估并指导方案改进，如组织由多领域专家参加的设计评审会议，以及采用包含一系列优秀设计标准的评估框架进行评估等bob电竞。英国一直鼓励不同利益群体的参与，在一次规划发展项目的流程中bob电竞，会有多个起到重要作用的决策者，包括地方规划部门、代表社区和居民意见的议员、地方规划部门委任的规划人员、规划督察等多方面人员。在这样多主体的规划决策过程中存在着多方的利益相关者，同时逐渐形成了以地方需求为主要关注点的规划流程与机制。

　　Battersea Reach项目位于伦敦西南部泰晤士河南岸，是基于老工业区更新的一块面积为5.4公顷的综合性片区，包括1084套住宅、36 367平方米的多种公共职能商业空间（图3、4）。这处场地原为酿酒厂和油库，在1990年代初被拆除为平地，项目公司于2008年获得了场地开发的纲要性规划许可，之后经过多次保留事项申请，陆续完成了其中若干子地块的规划手续。在2011年，项目公司对场地西南角一处包含五座建筑的较大子地块进行了完整规划许可申请，本文将以此项申请为案例，分析城市建筑风貌管理在具体项目审批中的落实情况。

　　图4 Battersea Reach地块与本次子地块规划申请范围（红线）

　　首先，由于开发商希望将此处地块的建设量由2008年纲要性规划许可中的4座增加为5座建筑，因此从2009年开始就与伦敦旺兹沃思区地方规划管理部门进行申请前讨论。2011年1月，开发商提交了正式的规划申请，地方规划管理部门进行了意见征询，在周边地区发放了约2 600份项目简讯，收到了14份反对意见、2份赞成意见以及分别由16位和40位居民签字的2份请愿书。其中对建筑风貌的反对意见涉及多个方面，包括高度过高，建筑立面单调、扁平，建筑过密、遮挡河景，是“混凝土森林”，建筑材料廉价且与项目早期开发使用的石材存在差距，开放空间不足等（图5）。

　　根据大伦敦地区的规定，具有“潜在战略重要性”的规划项目申请需提交伦敦市长决策，因此区级管理部门在2011年3月向伦敦市长递交了这项申请。市长对这个项目在建筑风貌方面的评估依据主要为《伦敦规划》第4B章，特别是4B.9、4B.10两节对高层和大尺度建筑的设计要求。市长的评估意见包括：本次申请对2008年纲要性规划许可的修改打通了场地中的庭院以及通向泰晤士河的视野，有利于场所感的营造，被认为是对原规划许可的提升；P座的整体形象和设计品质并不令人满意，由许多小面构成的立面显得凌乱且与其他几座建筑不和谐，给人的感觉更像是商业而非居住建筑（图5），规划申请方应修改这处设计简化形式bob电竞，如采用更弯曲、纤细的形态与其他四座建筑形成对比；其他四座建筑的体量与之前的纲要性规划许可基本一致，并与周边肌理相协调，但建筑的沿街立面并不令人满意，显得凌乱且不和谐，也应简化设计并提升秩序感，同时减少材质的种类，但大面积彩色陶砖的使用具有积极效果应被保留。综上，目前的设计方案不符合《伦敦规划》4B.1、4B.9、4B.10节的要求，应进行修改。

　　基于上述意见，开发商对设计方案进行了修改，包括将Q座的体量由8—10层减少至7—9层，将P座的高度增加至15层并采用了更简单、纤细的形式，简化了沿街立面的设计使之更具秩序感（图6）。针对修改后的设计方案，地方管理部门于2011年6月再次进行了意见征询。综合项目的全部情况与相关规划政策，地方管理部门对项目进行了全面评估，其中“城镇景观与建成环境”评估详细论证了建筑高度、体量、布局、立面设计、材质等方面的设计品质。如立面上防雨材质的使用被一些人批评为显得廉价且与整个项目不协调，但地方管理部门综合评价认为立面材质提供了与周边环境的过渡，防雨材质与相邻道路上的砖建筑是视觉兼容的，并且与项目几幢沿河建筑有所差异。

　　再比如地方规划管理部门还对项目的周边地区整体风貌与视觉感受的影响进行了评估，结论包括该项目可从近、中、远距离的一系列地点被看到，项目完成后可中等程度地提升附近场所的视野，在尺度上形成与周边环境的过渡，通过建设增强了地块的整体性，有益于泰晤士河畔的整体城市景观等。

　　2011年7月旺兹沃思区规划管理部门决定授予规划许可并告知了伦敦市长，伦敦市长随后对修改表示了赞成，并认为修改后的P座建筑将会成为一处视觉焦点。为进一步保证项目的开发品质，地方规划管理部门在规划许可中附加了29项条件，包括材质的细节、景观的细节、屋顶不得加建等各方面要求。

　　英国规划管理部门对项目设计的管控贯穿设计全过程，而不是在一套设计完成后才进行评审。英国规划领域也认为根据过往经验，越早由规划管理部门介入设计效果越好。付费的申请前讨论制度是管理部门在项目构思阶段介入的主要形式，为了使正式申请更为顺利，较大规模项目的开发商也会积极采用这一形式。在申请过程中，规划管理部门根据各方意见也会提供设计修改建议，并允许申请过程中的方案修改。纲要性规划申请也使管理部门对长时间、多阶段的地块开发可以进行早期的体量、高度、设计愿景等方面管控。规划许可的授予不是管控过程的结束，很多规划许可被设置了必须被遵守的“条件”（conditions），此外规划管理部门也会采用后期设计评审、现场检查、鼓励规划申请阶段的设计人员继续参与后续设计深化等方式，继续引导管控。

　　如前文所述，英国的规划政策文件有多种类型，包括国家规划法规、地方规划、邻里规划以及设计导则、地块规划、设计规范等补充性规划文件，这些文件由粗到细、由设计策略到设计指标对城市形象进行多层次引导管控。策略性的政策虽然不做具体规定，但在项目评审中都会得到切实参考，项目评审报告中会列出全部与项目相关的规划政策条文。如本文案例Battersea Reach项目评审报告列出了城市形象相关规划政策条文，包括《旺兹沃思地方发展框架》中的“促进形成具有吸引力且独特的邻里”以及《伦敦规划》中的“确保高品质紧凑城市”“在可以形成具有吸引力的地标、提升伦敦特色并满足对周边影响标准的前提下鼓励高层建筑”等。

　　在项目审批方面，除国内也经常采用的项目评审会方式之外，英国还有申请前讨论、规划许可附加条件、许可后监督等更为多样的管控方式。在管控内容方面，英国的规划政策也对于涉及建筑风貌的各个方面进行限定，以较为微观的建筑附属要素广告为例，NPPF对广告的设计管控就进行了规定，即“设计和摆放较差的广告可能损害场所的品质与特点，规划体系内应有一个单独的、更简单、高效的广告准许流程”，广告的设计建设也被作为一类单独的规划申请。正是通过这些多层次、多形式的引导管控工具，实现了对建筑风貌内容要素、评审机制等的精细化管理。

　　社区参与在英国规划政策制定与项目审批中被赋予重要地位，管理部门和开发商需在规划中充分听取社区人士意见。社区参与的常见形式包括设计工作坊、小组讨论、展览、数字化工具等，参与人员涵盖社区中的各类居民、团体以及选区（ward）代表、地方议员等，征询得到的社区意见被详细记录并作为项目审批报告的一部分。意见征询也并非一次性活动，而是贯穿项目设计全过程。在项目设计构思阶段开发商就与社区进行沟通，并将相关情况写入规划申请文件中的《社区参与策略》，方案的修改也需告知当地社群并继续征求对修改后方案的意见。

　　此外，规划项目的全部信息与文件在地方政府网站都有详细展示，包括申请方提交的所有材料以及地方规划管理部门的审批报告与规划许可文件。其中不仅包括项目规划设计的详尽信息，也包括对规划审批结果的详细论证过程和理由，这种详尽的信息公开也保障了公众的知情权与参与权。

　　英国规划管理体系试图在确定性与适应未来变化的灵活性之间取得平衡，规划政策中的策略性内容可以为城市发展提供目标，而纲要规划许可可以为多阶段开发项目提供一定的确定性；与之相对应，英国建筑风貌管理也有着明显的相对灵活、以人为本的特点，不管是引导管控内容上的强调视景、注重活力营造，还是管控机制方面的刚性与弹性相结合的听证审议制度，都明确体现出了灵活性的特色。

　　与一些国家的区划制度不同，英国的规划政策内容与审批过程都具有高度的灵活性。英国的市、区级的规划政策往往只提出地区发展愿景与规划原则，如《伦敦规划》对伦敦的开发提出“在政策允许范围内进行最高强度开发实现紧凑发展”的要求，不对待开发地块的具体高度、容积率等进行量化规定，明确的指标往往在地块开发阶段再做确定。这就为开发建设保留了很大的灵活性，方案可根据地区发展情况灵活调整，且如果具备充足论据，甚至可对之前的规划政策原则进行突破。另外，英国的规划许可审批过程本身也具有灵活性，申请者可根据自身项目情况直接申请完整规划许可，也可以先就地块开发的基本框架意向申请纲要性规划许可与日后的保留事项申请，除此以外，即使获得完整规划许可后设计仍可做细节改动。

　　这种注重灵活性的引导管控确实为城市形象的多元化以及设计创新提供了一个弹性框架，但同时也必须看到过分灵活带来的问题。比如上文提到的建设项目设定高度的被突破，这必然会在一定程度上导致城市形象整体性的难以控制。与巴黎等欧洲大陆的知名城市相比，伦敦等英国城市建筑风貌较为多元，城市形象的整体性也相对较为欠缺。

　　另外，这种相对灵活的管理制度对于管理者的专业素质也提出了更高的要求。为了规避过分灵活带来的建筑风貌问题，规划管理人员的意识与素质就会发挥十分重要的作用。建筑风貌的评价不可能完全依赖量化的指标体系或基本的客观事实，其中必然涉及规划管理人员的主观判断，和谐、独特等效果评判都离不开他们的专业素质。特别是在英国相对灵活的城市建筑风貌管理制度下，规划管理人员的设计意识与素质就显得更为重要。笔者曾经对伦敦规划管理人员进行过访谈，该管理人员就认为规划管理人员的专业素质在伦敦城市空间营造中发挥了重要作用。

　　英国城市建筑风貌管理的相关经验对于我国城市形象与建筑风貌管理有着一定的启示。城市建筑风貌的整体创造离不开政策法规的引导管控，这就需要相关管理部门加强对城市形象管理政策体系的研究与相关政策的制定，明确政策方针并加强相应的制度设计。

　　与此同时，相关管理政策法规会对城市形象产生巨大的影响，规则或制度的制定更应仔细论证，可以通过各种制度设计对规则的出台与实施加以评估，吸纳更多的专业工作者等各种群体对相关规则进行充分研讨，并依据实施效果评估定期对管理规则进行修订。

　　另外，需要对城市建筑风貌的引导管控内容（管什么）与机制（怎么管）进行深入研究。英国城市建筑风貌的引导管控内容、过程、工具以及相对灵活的特色都能给我们启发，但也必须看到，英国城市建筑风貌管理系统有着内在的文化、社会、经济等因素的影响，同时英国城市建筑风貌也有着独特的外在表现。我国城市建筑风貌引导管控在借鉴多方经验基础上，需结合自身特点对于建筑风貌管理的内容与机制进行深入研究，形成高品质、具有特色的城市与建筑风貌。bob电竞bob电竞